集權與分權都要以權力受制約為前提

這次三中全會《決定》的60條改革，就應該這樣來理解。當然有人說，三中全會精神有兩點，一是進一步推進市場化，二是進一步中央集權。我想為了國家發展，乃至為了推進改革、克服阻力，中央政府的權力集中一些可能是趨勢，美國其實也有這樣的趨勢。中央要承擔更多的責任，當然相應的是民眾也多一些授權。

但關鍵在于，不管分權還是集權，權力都應是可制約的。如果分權但是權力不受制約，那就變成諸侯林立了；如果集權但權力不受制約，就變成秦始皇體制了，二者都是我們不希望看到的。現代文明無論聯邦還是單一制國家，制約權力這個方向應該是普適性的。過去有論者把中國從古至今一直存在的“政出多門”、“婆婆多”叫作“分權”，這是完全不對的。憲法制約下的分權不是十羊九牧、“婆婆多”，而是指權力要有制衡，而且是為了保障民權實行的制衡，不是為保障皇權而讓臣子互相掣肘，是被統治者對統治者的制衡，不是皇上為防止“尾大不掉”而“眾建諸侯以少其力”。反過來說，權力適當集中以提升辦事效率，提高政府提供公共服務的能力也是一個方向，但絕不是讓皇上指鹿為馬、為所欲為。通常認為單一制比聯邦制權力集中，總統制比議會制權力集中，但這個集中的權力仍然必須是可制約的權力，否則就不能叫“共和”國了。習近平主席講的要把權力關進籠子，當然不是只把地方的權力關進去。

所以實際上，擴大市場機制的作用還是有個限制政府權力還是推卸政府責任的問題。在我們的政治體制權責并不自然對應時，這個問題尤為重要。《決定》的60條從字面上看，應該說是容易被解讀為要通過限制政府權力來擴大市場機制的作用并使其發揮“決定性作用”的。從經濟外領域的廢除勞教、松綁二胎、高校去行政化等，到經濟領域的審批權力收縮、農地“確權”到戶、重提國企改革等，都給人以這樣的感覺。而近年來在“限權問責，還是擴權卸責”問題上爭論較大的那些話題，例如養老改革是以推卸政府責任為方向（強制推遲退休，延長繳費期、縮短享費期），還是以限制政府權力為方向（養老并軌、減少官員特權，養老改革與計劃生育改革掛鉤，減輕政府養老責任必須以削減政府干預生育、破壞傳統家庭養老功能之權力為前提），《決定》都謹慎地加以回避，至少沒有表現出支持擴權卸責的姿態。這都是令人欣慰的。但是這一精神要落實，很多事情還需要明確，尤其是一些改革實際上環環相扣，更需要考慮其相關效應。

例如廢除勞教本是社會和思想界多年的呼吁，也是人權保障的可喜進展。《決定》提出以社區矯正取代勞教，本來也是取法民主國家以過失者從事社區公益來矯正人格的經驗。但是,與他們的公民自治社區傳統不同，我們的社區近年來有明顯的基層政府化趨勢，而我國在改革前又有“五類分子交群眾管制”的惡規，“文革”時更發展為“群眾專政”，受政治煽動而為所欲為的“群眾”施虐比專職警察還肆無忌憚,其對人權的惡性侵犯往往有甚于勞教，以至于當時有“關、管、殺”（關押、管制、處決）之說。改革初期隨著“右派”改正和其他“四類分子”脫帽,這種“群眾管制”的弊政就革除了。（盡管我國刑罰中仍有管制一說，但作為一種短期約束已與過去的“群眾專政”含義不同。）今天如果社區的特點不變，人權保障也沒有進一步剛性化，那么廢除勞教后會不會讓這種已取消30多年的“群眾專政”弊政復活呢？把“犯人”從專門的“教養”場所移出，交由“群眾專政”，能帶來人權的進步嗎？

再如土地“確權”和推動“流轉”也是民間過去多年的要求，可是具體怎么搞也還是語焉不詳。農戶被“確”給的到底是什么“權”？面對強勢者的侵權，農戶的這個“權”能得到保障嗎？土地流轉近年來常被當作政府推行“規模化”農業的手段來提倡，而“發展家庭農場”的說法也把國際上泛指的家庭農業（這個意義上的家庭農場我國在大包干改革后就普及了，何需現在“發展”呢？）偷換成了“上規模的”家庭農場概念。這當然不一定是壞事，可是只提土地“流轉”而不說買賣和交易（甚至不是“使用權”或“承包權”的交易），是否暗示這種“流轉”可以是非自由交易性質的，即可以是“政府動員”下的強制“流轉”？我們看到的情況是《決定》公布后各地強制圈地之風并未消弭，甚至由于《決定》提倡市場經濟的利好，各地掀起新一輪“招商引資”熱潮，此風還有日長之勢，不能不讓人憂慮。

如此等等。顯然，對于三中全會后的改革形勢，我們是持謹慎樂觀態度的。60個要改令人鼓舞。不過在我國，否認老百姓的服務問責、讓其自生自滅的“不找市長找市場”式的改革歷來比較容易，至少比西方政府想推卸福利責任容易得多，而限制政府權力使“市長不找”百姓的麻煩、“市場找”到應有的活躍，這樣的改革卻比較難，至少比那些民主國家難很多。如今我們讓百姓“不找市長”的改革已經30多年了，成就和局限也都很明顯了，我們的“市場”自由度仍然不夠，但人家那種“社會主義”卻已經不能再少（百姓要求更多），那么今后的改革能否向百姓有權“找市長”、市長未經百姓同意則不能“找市場”的方向發展？一般意義上的市場化改革遲早會有這樣的要求，而我們如果要搞“社會主義市場經濟”，就更無法回避這種要求。當然，這樣的改革就不僅僅是經濟領域的改革了。我們可以仍然漸進，但前提是向著這個方向前進。

話說回來，前文提到的“這‘福利’不是那福利，這‘市場’不是那市場”確實是一種“中國特色”的尷尬，別人無論“自由市場”還是“福利國家”都不會有這種尷尬。當然他們會有自己的尷尬，但我們不能“直把杭州作汴州”。中國永遠會有自己的特色，就像所謂的“西方”中任何一個國家也有不同于其他“西方國家”的特色一樣。但是我們不要忘了：當年鄧小平提出“中國特色”是沖著“蘇聯模式”來的，指的是中國應當勇于不同于蘇聯，不同于斯大林的那一套，并不是說我們不能借鑒他山之石，更不是說自己的任何東西包括弊病都理所當然。道理很簡單：如果任何“中國特色”都是理所當然，我們就根本不需要改革，改革說到底，就是為了去掉某些“中國特色”。過去的改革是這樣，三中全會掀起的這一輪改革也應當如此。

（原載財新《新世紀》2013年第51期）